문재인 정부의 탈원전 정책으로 신재생에너지 분야에 대한 지원과 관심이 높아지고 있는 가운데 무분별한 개발을 막기 위한 규제방안이 마련돼야 한다는 지적이다.
특히 태양광은 지열과 풍력 등 다른 재생에너지 개발과 달리 빛을 모아 전기를 생산하는 집열판(패널)을 세울 수 있는 부지만 확보되면 가능하고, 초기 투자비용을 빼고는 오랜 기간 관리 및 유지에 들어가는 비용이 적어 에너지사업자들이 선호하고 있다. 이런 장점으로 산, 들녘, 축사지붕, 저수지 등 장소를 가리지 않고 관련 발전시설이 생기고 있다.
문제는 시설이 현지 주민과의 충분한 이해과정 없이 법적인 문제만 없으면 개발이 이뤄져 지역사회 갈등으로 이어진다는 것. 또한 넓은 면적에 집열판을 설치하는 과정에서 산림 등을 훼손하게 돼 생태계 파괴와 집중호우 시 산비탈 붕괴 등 피해가 발생하고 있다.
타 지역 사례를 토대로 지역사회와 태양광 산업의 마찰을 줄이고 지역의 자연환경을 보전하기 위한 방안을 기사화 했다.
태양광사업보다 환경보전 중요 판결
국토부는 2017년 태양광 개발행위에 대한 규제를 지방정부로 이임했다. 이에 지방정부는 태양광 산업 지원 제도를 마련하고 주민피해를 줄이기 위해 지자체 조례로 규제하고 있다.
지방정부의 개발행위 규제는 정부 법안을 토대로 마련됐지만, 정부가 신재생에너지 분야를 권장하고 있는 상황에서 태양광 사업자와 주민 혹은 지자체간 행정소송 등이 발생해도 대부분 사업자가 승소해 사업진행을 막지 못했다.
최근 경남 창원의 법원 판결은 승승장구하던 태양광 산업에 제동을 걸었다.
창원에 사는 A씨는 자신의 과수원에 태양광 발전사업을 하려 했지만 지자체가 불허하자 창원시 의창구청장을 상대로 행정소송을 냈고, 창원지법은 지난 5월 해당 소송을 기각했다.
법원은 태양광에너지가 신재생에너지로 주목받고 있는 점을 인정하면서, 자연환경은 한번 파괴되면 회복에 막대한 비용과 시간이 들고 불이익이 국민전체와 후세에 미치기에 자연훼손과 환경오염 등을 들어 의창구청의 손을 들어줬다.
이번 판결은 국민의 생활과 편의를 위한 재생에너지 개발도 중요하지만, 자연보전과 환경오염 방지에 무게를 뒀다는 점에서 의의가 컸다.
사업자명 달리한 필지 쪼개기 불인정
태양광 사업을 하면서 지자체 규제를 피하기 위한 방법 중 하나가 필지를 여러 개로 쪼개 사업자 명을 달리하는 것이다.
필지별로 사업자가 다른 것은 사업장 규모에 따른 법적 제재조건이 다르고, 행정기관으로부터 개발행위 허가를 받기가 면적에 따라 달라서다. 하나의 개발행위를 여러 사업자 명의로 등록하게 되면 개발지역 범위를 적용하는 제한법이 의미가 없고, 난개발이 이뤄져 자연경관 훼손이 심해질 수도 있다.
청양군은 타 지역에 비해 대규모 태양광 발전시설이 많지는 않지만, 일부가 여러 사업자명으로 운영되고 있어 규모화에 따른 법적제재를 피하는 것이 아니냐는 의구심을 갖게 한다.
군내에는 민간이 운영하는 태양광시설이 140여 곳이고, 이중 남양면은 한 장소에 있는 태양광시설 사업자가 20여 명의 이름으로 돼있다. 장평면에도 한 장소를 10개의 사업장으로, 운곡면은 5개 사업장으로 돼 있는 등 장소는 같아도 발전시설 사업자가 각각 달랐다.
전북 남원시는 태양광 발전소 건설이 우후죽순처럼 늘면서 지자체가 앞장서 난개발을 방지하기 위한 개발행위허가 운영지침을 제정했다. 경관훼손 방지와 임야보존이 목적으로 바둑판식으로 된 여러 필지에 신청인을 다르게 허가를 내지 않도록 하기 위해서다.
해당 지자체는 필지를 여러 개의 사업장으로 쪼개거나 인접 다른 필지에 태양광사업장을 신청해도 전체 부지를 하나의 개발행위로 보고 규모를 합산해 처리하고 있다.
남원시청 관계자는 “지난해 남원시에 전기사업 개발신청을 한 것이 1200여 건으로 담당자가 업무를 제대로 수행하지 못할 정도였다”며 “시는 개발행위 신청 문제점 해결을 위해 한필지에 여러 사업자가 신청해도 하나의 사업으로 보고 있다”고 설명했다.
그는 또 “한 장소에 사업자명을 달리해 들어오는 개발행위를 하나로 보면서 담당자의 업무도 줄어들었다”고 말했다.
보령시 생태자연보호 진입로 등 규제강화
청양군과 인접한 보령시는 지난해와 올해 도시계획조례 정비로 무분별한 개발행위를 막고 있다. 특히 넓은 면적을 차지하는 태양광 시설 규제를 강화해 관련시설 전기사업 신청건수가 지난해는 200여 건이었으나 올해(5월말 현재)는 10여 건에 불과한 것으로 나타났다.
개발행위 신청이 크게 감소한 원인은 조례규정 강화가 한몫을 했다.
보령시 도시계획조례에 따르면 개발행위 허가기준에서 사업자는 규모에 따라 진입로를 확보해야 한다. 예로 들어 규모 5000㎡미만 사업장은 진입로 폭이 4m이상, 규모 5000㎡이상 1만5000㎡미만은 진입로 폭이 5m이상, 1만5000㎡부터 3만㎡미만은 진입로 폭을 6m이상으로 정하고 있다. 생태자연도 1등급지 이상이 아닌 토지와 생태자연도 1등급지의 보전 및 주변경관 저해·훼손 방지를 위해 경계로부터 1km이내 지역(태양광 발전시설만 해당)이 아닌 토지는 제한했다.
보령시 관계자는 “지난해 태양광을 이용한 전기사업 신청이 수백 건이었다. 대부분이 전기를 생산해 판매하는 것이 목적이었다”며 “시의회는 지나친 태양광사업이 해수욕장과 같은 아름다운 해안선과 산림 및 자연경관을 훼손한다고 보고 조례를 내용을 강화해 개발행위를 제한하고 있다”고 밝혔다.
그는 또 “한번 파괴된 자연이 원상 복구되려면 오랜 세월이 필요하기에 개발행위를 꼼꼼히 살펴보고 제재할 필요하가 있다”고 강조했다.
개발행위 앞서 환경피해 철저히 분석
청양군 또한 군관리계획을 조례로 정해 개발행위의 적법을 가리고 있다.
군 조례에는 개발행위허가의 규모, 개발행위허가의 기준 등이 명시돼 있고, 태양광 산업처럼 발전시설 허가기준도 마련돼 있다.
발전시설 허가기준 조례를 살펴보면 타 시·군 조례와 크게 다를 바 없다. 주거지역, 거리, 주요도로, 농지법, 산지관리법 근거 등이 담겨 있다.
다만, 17조 4항에 ‘국가 또는 지방자치단체, 공공기관 등이 공익상 필요에 따라 설치하는 경우, 자가소비용으로 설치하는 경우에는 제1항을 적용하지 않는다’라는 문구가 더 있다. 공공의 목적으로 발전시설이 설치되는 것은 이해가 되지만, ‘자가소비용으로 설치하는 경우 제1항을 적용하지 않는다’라는 말이다. 제1항은 앞서 언급했던 주거와 거리, 도로 등을 제한하는 내용이 담겨 있는데 자가소비용은 이런 규제를 받지 않는다는 것이다.
만약, 전력사업자가 발전시설을 자가소비로 신청해 지자체 허가를 받고 그 시설을 통해 생산된 전기를 판매, 발전시설 허가 중 제일 까다로운 첫 번째 규제를 피해갈 수 있다.
이에 대해 군 관계자는 “발전시설 허가기준에서 자가소비용 혜택은 주택처럼 소규모 대상지만 적용돼 전력판매가 목적인 사업자는 해당이 없다”며 “한 지역 발전시설에 여러 명의 사업자가 등록된 것은 관련 사업 투자자가 많아서 일 것”이라고 말했다.
그는 또 “군은 개발행위 허가에 앞서 공정성을 높이기 위해 민·관 전문가로 구성된 도시계획위원회가 관련 사항을 심의한다”면서 “태양광 발전시설과 관련된 지역사회 갈등은 청양뿐만 아니라 타 지역도 비슷하다”고 덧붙였다.
한편 주민들은 태양광 발전시설을 통한 에너지생산은 일상에 도움이 된다는 것을 인정하면서도, 자연경관을 크게 훼손하는 개발행위에는 우려의 목소리를 내고 있다.
한 지역민은 “최근 군내 곳곳에 크고 작은 태양광 시설이 들어서고 있다. 일부 마을은 주민들이 집회를 열고 반대를 했어도 결국 태양광시설이 세워졌다”며 “굳이 주민들이 반대하고 산림을 훼손하면서까지 태양광 발전시설을 꼭 세워야 하냐”며 반문했다.
또 다른 주민은 “산비탈을 깎아 무리하게 대규모 태양광시설을 세우게 되면 집중호우 시 일시에 물이 하천에 유입돼 범람의 피해가 있고, 산에도 나무 등이 없어 산사태 등 문제가 발생할 수 있다”고 꼬집었다.
